Оспаривание документации по планировке территории
Prokurors.ru

Юридический портал

Оспаривание документации по планировке территории

Земельный адвокат Маковеев Сергей Иванович

С 2003 года я веду дела в судах, а с 2010 года по настоящее время специализируюсь на земельных спорах. Работаю по Москве, по Московской области и соседним областям. Мой телефон: +7 906 074 76 14.

Оспаривание и признание недействующими правил землепользования и застройки

Расскажу о практике оспаривания и признания недействующими правил землепользования и застройки поселений и городских округов в части установления территориальных зон.

В соответствии с ч.ч. 2, 4 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя, в частности, карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Пунктом 2 ст. 85 ЗК РФ также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Встречаются на практике случаи, когда один земельный участок оказывается расположенным в двух или трех территориальных зонах. Это явная ошибка, допущенная при подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон. Из-за этой ошибки у правообладателей земельных участков возникают трудности, например, с оформлением документации на застройку участков. В таких случаях оспаривание и признание недействующими правил землепользования и застройки не составляет большого труда.

Так, в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. № 53-АПА19-7 указано следующее: «Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — Градостроительный кодекс) на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34 названного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
С учетом изложенного отнесение земельного участка с кадастровым номером одновременно к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) противоречит части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса».

По другому делу в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. № 46-АПА19-7 указано: «ПЗЗ в г. Самаре устанавливают в границах земельного участка с кадастровым номером две территориальные зоны: зону застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-4) и зону предприятий и складов V — IV классов вредности (санитарно-защитные зоны — до 100 м) (ПК-1).
В связи с этим суд правомерно признал, что оспариваемый муниципальный правовой акт в части установления двух территориальных зон в границах указанных участков противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункта 2 статьи 85 ЗК РФ.
Также следует согласиться с суждением суда о том, что нахождение земельных участков в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность их правового режима и ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционных жалоб об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца».

Распространенным поводом к оспариванию правил землепользования и застройки является неправильное с точки зрения заявителей установление территориальных зон. Чаще всего заявители недовольны тем, что установленные территориальные зоны и градостроительные регламенты не учитывают ранее установленные виды разрешенного использования и сложившееся фактическое использование земельных участков. Оспаривать правила землепользования и застройки в таких ситуациях намного труднее и менее перспективно.

Согласно п.п. 2, 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Недовольные заявители обычно ссылаются на то, что территориальная зона, в границах которой оказался расположен их земельный участок, установлена без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Вместе с тем надо учитывать следующее. Границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом поселения или городского округа. Территориальные зоны должны и обычно соответствуют функциональным зонам, установленным в генеральных планах. Оспаривать правила землепользования и застройки неправильно и бесполезно без оспаривания генерального плана в части установленных функциональных зон. Однако оспорить правильность установления функциональных зон в генеральном плане на практике почти нереально.

Например, в п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.) указано следующее: «Граждане обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими правил землепользования и застройки муниципального образования в части установления территориальной зоны городского наземного транспорта в отношении принадлежащего им на праве собственности земельного участка с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», ссылаясь на противоречие нормативного правового акта положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ. Полагали, что установление территориальной зоны городского наземного транспорта в отношении спорного земельного участка препятствует его эксплуатации в соответствии с указанным видом разрешенного использования.
Отказывая в удовлетворении иска, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего…
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
Согласно пункту 2 части 3, подпункту «б» пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.
В данном случае на схеме размещения объектов транспорта местного значения генерального плана муниципального образования земельный участок административных истцов вошел в территорию, отраженную как магистраль общегородского значения регулируемого движения в связи с планируемым строительством мостового перехода через реку.
Суд апелляционной инстанции согласился с суждением суда первой инстанции, что неотражение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны городского наземного транспорта, в границы которой вошел спорный земельный участок, означало бы несоответствие нормативного правового акта генеральному плану города и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса.
Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности эксплуатации земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования были отклонены, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности».

Суды также ссылаются на то, что ГрК РФ не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

По другому спору в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. № 4-АПА19-3 указано: «Вопреки выводам суда, поскольку Правила землепользования и застройки приняты в отношении части территории городского округа Коломенский Московской области, отсутствие утвержденного генерального плана муниципального образования не могло являться препятствием к принятию Правил землепользования и застройки. Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
Как указано в части 1 статьи 34 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Исходя из названных целей градостроительное зонирование городского округа может не соответствовать фактическому использованию объектов недвижимости и допускать изменение назначения территории. Таким образом, то обстоятельство, что в отношении земельных участков, расположенных на территории садоводческого товарищества, установлена территориальная зона «многофункциональная общественно-деловая застройка», а не зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства, само по себе не может свидетельствовать о нарушении градостроительного законодательства».

Нужна помощь по этой теме? Записывайтесь на прием по тел.: +7 906 074 76 14.

С уважением,
адвокат Маковеев Сергей Иванович

Процессуальные вопросы рассмотрения требований о признании недействующим проекта планировки территории

В Определении Верховного Суда РФ от 12.02.2016 N 307-ЭС15-14446 по делу N А56-88088/2014, сформулирована правовая позиция, согласно которой проект планировки территории обладает признаками нормативного правового акта.

Вполне логично, что правоприменительная практика восприняла указанную правовую позицию, с соответствующей переориентировкой на оспаривание утвержденных документов по планировке территории по правилам оспаривания нормативно-правовых актов, что, в свою очередь, породило массу вопросов.

  1. Определение подсудности.

В соответствии с положениями КАС РФ, проекты планировки, как нормативно-правовые акты, в большинстве своем принятые не представительными, а исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, подлежат оспариванию в суде общей юрисдикции по первой инстанции.

Читать еще:  Договор займа между юридическими лицами образец рб

Уже данный факт ослабляет гарантии надлежащей защиты прав участников административного судопроизводства. Субъективно, процесс доказывания по рассматриваемой категории дел составляет, не меньшую, по сравнению с иными нормативно-правовыми актами, а большую сложность, ввиду специфики спорных правоотношений.

  1. Проверка соблюдения процесса принятия и обнародования нормативно-правового акта.

При прохождении процедуры судебной проверки рассматриваемого нормативного акта возникает два вида проблем.

Первая связана с определением объема информации, подлежащей обнародованию.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Согласно п.2. ст. 42 ГрК РФ – Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

Согласно п. 3. ст. 42 ГрК РФ – Основная часть проекта планировки территории включает в себя:

1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:

б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;

г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.

Пояснительная записка, указанная в части 4 ст. 42 ГрК, содержит описание и обоснование положений, касающихся:

1) определения параметров планируемого строительства систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории;

2) защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности;

3) иных вопросов планировки территории.

Таким образом, существует утверждаемая часть проекта планировки, состоящая из текстовой и графической части, а также материалы по обоснованию утверждения документа территориального планирования, теоретически, представляющие из себя единое целое.

Графикой утверждаются элементы планировочной структуры.

Текстовая часть выполняет роль инструкции по порядку чтения и применения графических материалов.

Из обосновывающих материалов усматривается, в связи с чем было принято то или иное планировочное решение.

Применять на практике проект планировки возможно исключительно ознакомившись со всеми составляющими нормативного акта в полном объеме.

Но, объем нормативного акта в данном случае носит впечатляющие размеры, особенно в случае, если элемент планировочной структуры составляет десятки и сотни гектар и расположен на застроенной территории.

Судебной практики по данному вопросу крайне мало.

Мне удалось найти только одно арбитражное дело, в процессе рассмотрения которого давалась правовая оценка объему информации, входящей в состав проекта планировки и подлежащей обнародованию

«Утвержденный постановлением от 23.04.2013 №43/01-04 проект планировки территории включает 2 тома: 1 том «Исходная документация» и 2 том «Материалы по обоснованию» на 70 листах с 9 чертежами; также имеется 3 том «Проект межевания территории. Материалы по обоснованию», которые на официальном сайте размещены не были (фактически, речь идет о материалах, обосновывающих ППТ) .

Ни пункт 14 статьи 46 ГрК РФ, ни Положение о порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных и иных подлежащих официальному опубликованию в соответствии с законодательством, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, не предусматривают возможности размещения на официальном сайте в сети Интернет сокращенного либо неполного комплекта документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории).

Таким образом, опубликование постановления от 23.04.2013 и размещение его на официальном сайте произведено в нарушение требований части 14 статьи 46 ГрК РФ и Положения от 12.03.2010 №11/01-07 об обязательном опубликовании утвержденной документации по планировке территории и межеванию».

На мой взгляд , официальному опубликованию в печатном издании должна подлежать утверждаемая часть проекта планировки.

При этом, в целях надлежащей защиты прав и законных интересов правообладателей объектов недвижимого имущества, расположенных в пределах элемента планировочной структуры и иных граждан, в официальном источнике опубликования, вместе с утверждаемой частью проекта планировки территории, должно иметься указание на местонахождение обосновывающих материалов и на порядок ознакомления с ними.

Обосновывая сказанное, можно привести следующий пример.

Проектом планировки утверждаются красные линии, отделяющие территории общего пользования от иных земель.

Строительство и реконструкция дорог предусматривает возможность рез е рвирования и изъятия земель для государственных и муниципальных нужд.

пп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает императивное правило, согласно которому изъятие земель производится только при отсутствии других вариантов размещения планируемых к строительству общественно значимых объектов.

Субъективно, обоснование невозможности размещения объекта местного значения без последующего изъятия земель, относящихся к частной форме собственности, должно быть отражено именно в обосновывающих материалах к документу территориального планирования.

Имея реальную возможность ознакомиться с обосновывающими материалами, и убедившись в отсутствии какой либо аналитической информации по вопросу размещения объекта местного значения на принадлежащем собственнику земельном участке, субъект градостроительной деятельности, с определенной долей уверенности , в ходе рассмотрения дела ссылается на нарушение со стороны административного Ответчика при разработке и утверждении документа территориального планирования , ст. 49 Земельного Кодекса РФ.

Вторая проблема, касается отсутствия требований в законе к уровню и качеству графического материала, подлежащего обнародованию.

Согласно п.4 ст. 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 12.02.2003 N 4207) (далее – Инструкция) Графические материалы проекта планировки разрабатываются в масштабе 1:2000 или 1:1000 и включают:

– схему размещения проектируемой территории в структуре поселения (М 1:10000 – М 1:5000);

– план современного использования территории (опорный план);

– план красных линий (основной чертеж);

– разбивочный чертеж красных линий;

– схему организации транспорта и улично-дорожной сети;

– схему размещения инженерных сетей и сооружений;

– схему вертикальной планировки и инженерной подготовки территории.

Очевидным является тот факт, что в печатном издании разместить графические материалы в масштабе 1:2000 или 1:1000 – невозможно.

В Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 октября 2016 г. N Ф04-26160/15 по делу N А46-6804/2014, в частности, сделаны следующие правовые выводы:

Перечисленные приложения в графическом виде в официальном печатном издании – опубликованы в графическом разрешении, явно недостаточном для восприятия содержащейся в этих приложениях информации, поскольку не позволяют установить ни наличие красных линий, ни координаты границ их проведения, ни отношение размещенной схемы к какой-либо части города, поскольку изображения не содержат названия улиц или указания на иные топографические ориентиры, позволяющие их соотнести с объектами, в отношении которых этим нормативным актом осуществляется правовое регулирование.

Исходя из положений части 16 статьи 45 ГрК РФ, учитывая, что графические приложения при их публикации оказались нечитаемы, суд пришел к выводу о том, что порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта не может быть признан соблюденным.

И действительно, органы, уполномоченные на утверждении документов территориального планирования, считают возможным опубликовывать утвержденные двухтысячники графических материалов в масштабе 8 х 14 см.

На указанной графике не возможно разглядеть не только красные линии, но и элементарно прочитать наименование разбивочного чертежа.

Озвученная проблема касается не только ППТ, но и любых других документов территориального планирования, содержащих в себе графическую часть.

Мне кажется, действующее положительное право должно включать в себя более четкие критерии, которым должен соответствовать документ территориального планирования при его обнародовании.

  • 4448
  • рейтинг 2

Ключевые проблемы доказывания в суде

Вопросы применения Закона №44-ФЗ и №223-ФЗ о закупках

Introduction to English Legal System

Похожие материалы

Комментарии (3)

« В Определении Верховного Суда РФ от 12.02.2016 N 307-ЭС15-14446 по делу N А56-88088/2014, сформулирована правовая позиция »

Вряд ли можно говорить о том, что в “отказном” определении судьи ВС формулируются какие-либо правовые позиции.
Например, в “отказном” определении от 21.10.2014 № 301-ЭС14-2482 судья ВС исходит из того, что акты об утверждении проекта планировки являются ненормативными, и их оспаривание производится по правилам главы 24 АПК.
А в “отказном” определении от 08.06.2015 № 304-КГ15-2862 тот же судья ВС исходит из того, что такие акты по своей правовой природе являются нормативными.
Еще одним примером “отказного” определения, в котором судья ВС исходит из того, что акты об утверждении проектов планировки являются ненормативными, служит определение от 27.02.2015 № 305-КГ14-8037.

« Вполне логично, что правоприменительная практика восприняла указанную правовую позицию, с соответствующей переориентировкой »

Неоднозначный вывод. В постановлении от 07.04.2015 по делу № А56-39330/2015 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд действительно сослался на Определение от 12.02.2016 № 307-ЭС15-14446 (что само по себе спорно, т.к. это “отказное” определение), однако АС Северо-Западного округа в постановлении от 20.07.2016 признал довод заявителя кассационной жалобы о подведомственности спора арбитражному суду обоснованным.

В пункте 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 сформулирована обратная позиция, согласно которой акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.
Арбитражные суды продолжают руководствоваться этими разъяснениями (напр.: постановление АС Центрального округа от 16.02.2016 по делу № А14-17361/2014, постановление АС Поволжского округа от 20.02.2016 по делу № А12-20875/2015) и, вероятно, будут продолжать ими руководствоваться впредь до их отмены Пленумом ВС. По крайней мере, именно на это указывает статья 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ.

Поэтому Определение от 12.02.2016 № 307-ЭС15-14446 может свидетельствовать об отсутствии единообразия в судебной практике по данной категории дел и игнорировании судами разъяснений, сформулированных Пленумом ВАС, но не о каком-то радикальном изменении практики.

« на оспаривание документов территориального планирования по правилам оспаривания нормативно-правовых актов »

Документы территориального планирования действительно оспариваются по правилам об оспаривании нормативных правовых актов. Вот только проекты планировки и проекты межевания территорий к документам территориального планирования не относятся.

ВС признал генплан нормативным актом

Поволжская кассация и Арбитражный суд Астраханской области заняли диаметрально противоположные позиции по поводу того, можно ли считать генеральный план города нормативным правовым актом. Верховный же суд счел, что права первая инстанция. Курьезности этому случаю добавляет то обстоятельство, что разъяснение ВАС, которого стоило бы придерживаться окружному суду, находятся по соседству с тем положением, которое процитировала его коллегия.

Читать еще:  Документ подтверждающий полномочия представителя заявителя

Спор астраханского ООО “РИЧ+”, у которого основным видом деятельности значится производство санитарно-технических работ, и местных властей начался, казалось бы, из-за несущественного повода – туалета общего пользования 1981 года постройки на Боевой улице. Компания купила его у города в 2010 году, а спустя два года обратилась к администрации с заявлением об оформлении в собственность небольшого участка под этим объектом площадью 52 кв. м, но получила отказ. Оказалось, что туалет находится в пределах территории земель общего пользования, границы которых были закреплены генеральным планом развития Астрахани до 2025 года, утвержденным решением городской думы от 19 июля 2007 года № 82.

Компания решила не сдаваться и стала судиться с городской администрацией (дело № А06-5133/2012), но проиграла – все судебные инстанции отказали “РИЧ+” со ссылкой на все тот же генплан, а в ноябре 2013 года Высший арбитражный суд отказался пересматривать дело в порядке надзора. Сослался он на установленный Земельным кодексом запрет приватизации земель общего пользования, а заявителя обвинил в попытке переоценки уже исследованных судами доказательств.

Но “РИЧ+” еще до обращения в ВАС затеяла новый судебный процесс (дело № А06-2224/2013) против думы и администрации города. На этот раз компания обжаловала сам генеральный план, на основании которого ей было отказано.

В марте 2014 года Арбитражный суд Астраханской области отказал ООО “РИЧ+” в иске. Судьи Денис Блажнов, Галина Бочарникова и Юсуп Шарипов объяснили заявителю, что оно оспаривает не тот документ. Дело в том, что границы земель разного назначения определяют так называемые “красные линии”, но в генплане – нормативно-правовом акте территориального планирования – их может не быть, так как законодательно такое требование не установлено. И в случае Астрахани их и не было.

Генплан является лишь основанием для подготовки и утверждения градостроительной документации по планировке территории, констатировали судьи, а именно в ней уже и содержатся искомые красные линии. Сослался АС АО при этом на инструкцию о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (РДС 30-201-98), утвержденную постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 года № 18-30.

Но Федеральный арбитражный суд Поволжского округа отменил это решение в июле этого года и направил дело на новое рассмотрение. Кассация сочла, что генплан нельзя считать нормативным актом. “Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения”, – процитировала коллегия второй абзац п. 1.1 постановления Пленума ВАС от 30 июля 2013 года № 58 “О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов”.

После этого астраханская гордума обратилась с жалобой в Верховный суд РФ. В своем заявлении она ссылалась на тот же п. 1.1 упомянутого выше постановления ВАС. Но на первый его абзац, где, в отличие от второго, говорится об утверждении генпланов и отмечается, что акты, которыми это сделано, – нормативные, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Рассмотрев это заявление, судья ВС Владимир Попов счел указанные в ней факты заслуживающими внимания и передал на рассмотрение экономической коллегии.

Заседание по делу состоялось во вторник на этой неделе, 16 декабря, правда, прошло оно без представителя “РИЧ+”, который из-за пробок в суд не успел. Поэтому выступали перед тройкой – Поповым, Татьяной Завьяловой и Елены Борисовой – только представители астраханской думы, горадминистрации и мэра Анжела Отиско и Ольга Антонова. Они попросили оставить в силе решение первой инстанции, а на вопрос Борисовой о признаках нормативного правового акта снова сослались на постановление пленума ВАС. После совещания тройка судей жалобу властей Астрахани удовлетворила.

Экспертов удивляет позиция ФАС ПО. “Суд кассационной инстанции процитировал то же самое постановление, только в части актов уполномоченных органов об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, которые действительно не являются нормативными”, – говорит юрист юркомпании “Некторов, Савельев и партнеры” Артем Сафонов. При этом, по его словам, первая кассация никак не аргументировала, каким образом приведенное положение относится к спору. Так что суд первой инстанции принял правомерное и обоснованное решение.

Старший юрист адвокатского бюро “Линия права” Алексей Костоваров, в свою очередь, обращает внимание, что во втором абзаце п. 1.1 58-го постановления речь идет о том, что акты, устанавливающие границы с особыми условиями, надо оспаривать как ненормативные. Но судебной практики применения этой позиции достаточно немного, поэтому ничего удивительного, что судьи запутались, считает Костоваров. А ВС, по его словам, показал, что судам следует придерживаться заданного ВАС вектора. ВС “фактически следует позиции ВАС о нормативности актов уполномоченных органов об утверждении генеральных планов поселений и городских округов”, соглашается Сафонов.

Акты об утверждении планов застройки нужно оспаривать в порядке, предусмотренном для нормативных актов

При рассмотрении дела об оспаривании актов органов государственной и муниципальной власти следует четко разделять тип акта, который подлежит оспариванию. В случае если оспаривается сам градостроительный план, то дело подлежит рассмотрению в порядке, предусмот­ренном для оспаривания ненормативных правовых актов, а если оспаривается решение о его принятии, то в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов (Определение ВС РФ от 18.12.2014 № 306-ЭС14-3391 по делу № А06-2224/2013).

Суть дела

Решением муниципального органа в 2007 г. был утвержден генеральный план развития города, в который решением того же органа спустя четыре года затем были внесены изменения.

Согласно указанному плану один из кварталов города оказался расположен за пределами красных линий — границ территорий общего пользования. В том числе в границах красных линий оказалась постройка, принадлежавшая обществу с ограниченной ответственностью, что препятствовало приобретению земельного участка под ней в собственность.

Решив, что генеральный план не соответствует Конституции РФ, поскольку препятствует приобретению расположенных в данном квартале участков в собственность, их эксплуатации, а также эксплуатации объектов недвижимости, расположенных на них, общество обратилось в суд с заявлением об оспаривании решения муниципального органа об утверждении генерального плана развития.

Судебное разбирательство

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции представитель муниципалитета заявил ходатайство о прекращении производства по делу на основании ч. 7 ст. 194 АПК РФ, поскольку имеется вступившее в законную силу по ранее рассмотренному делу решение суда общей юрисдикции, проверившего соответствие генерального плана Градостроительному кодексу РФ и не усмотревшего каких-либо нарушений.

Представитель общества-заявителя с данными доводами не согласился, указав, что судебный акт, на который ссылается ответчик, не содержит в себе выводов о соответствии генерального плана требованиям инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (утв. постановлением Госстроя России от 06.05.98 № 18-30).

Суд первой инстанции рассмот­­рел дело по правилам, установленным для пересмотра нормативных правовых актов (на момент рассмот­рения дела — главы 23 АПК РФ), и вынес определение о прекращении производства по делу, согласившись с позицией представителя муниципального органа. Дополнительно суд отметил, что красные линии, с местоположением которых общество-заявитель было не согласно, в составе генерального плана не разрабатываются.

Не согласившись с определением, общество направило жалобу в ФАС Поволжского округа. С учетом изменения заявленных требований общество оспорило уже решения муниципального органа в части утверждения территории общего пользования с отоб­ражением ее границ — красных линий — на генеральном плане в спорном квартале.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев дело, постановил решение арбитражного суда первой инстанции отменить и направить дело на новое рассмотрение.

Такое решение суд мотивировал тем, что в первой инстанции были нарушены процессуальные нормы: дело должно было быть рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц». Суд указал, что согласно п. 1.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» спорный генеральный план не является нормативным правовым актом.

При повторном рассмотрении дела судом первой инстанции было установлено следующее. Общество оспаривало акт муниципального органа по той причине, что новое расположение красных линий непосредственно затрагивает участок, где находится принадлежащий заявителю объект недвижимости. При этом до­кумен­тов по планировке территории муниципальный орган не принимал. По мнению общества, опубликование плана красных линий без картографичес­­кого материала или неполное опубликование такого материала является ненадлежащим опуб­­ликованием самого плана. Также заявитель указал, что даже если бы установленный порядок был соблюден, расположение красных линий все равно не могло бы ухудшать правовой статус его объекта недвижимости.

Представители муниципалитета в удовлетворении заявления просили отказать, поскольку оспариваемым актом, по их мнению, красные линии в отношении спорной территории не устанавливаются.

В итоге суд в удовлетворении жалобы отказал, исходя из того что оспариваемые акты не утверждают территории общего пользования на генеральном плане с отображением красных линий в спорном квартале.

Также суд отметил, что в соответствии с п.4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях, проект красных линий согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной до­кумен­тации и является ее частью. А генеральный план является основанием для подготовки градостроительной до­кумен­тации, следовательно, красных линий он не устанавливает.

Впоследствии общество еще дважды подавало заявления в ВАС РФ об оспаривании принятых судебных актов. Первый раз в передаче заявления в Президиум суд отказал, во второй раз заявление было возвращено. Впоследствии общество обратилось уже в Верховный суд Российской Федерации. Муниципалитет также обжаловал постановление суда кассационной инстанции.

Позиция Верховного суда

Муниципальный орган в своем заявлении указал, что, по его мнению, оспариваемое решение является нормативно-правовым актом в силу п. 1.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07. 2013 № 58, согласно которому акты органов самоуправления об утверждении генеральных планов носят нормативный характер.

Верховный суд РФ, поддержав указанную позицию, постановление ФАС Поволжского округа отменил, а решение суда первой инстанции оставил без изменения.

В обоснование своей позиции судьи указали, что кассационная инстанция не учла при рассмотрении то, что согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 оспариваемое решение является именно нормативным правовым актом.

Также суд отметил, что решение обладает всеми признаками, характеризующими правовой акт: оно издано в установленном порядке, адресовано неопределенному кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение и направлено на урегулирование общественных отношений. Выводы суда первой инстанции ВС РФ признал верными, поскольку дело было рассмотрено по правилам, установленным для пересмот­ра нормативных актов.

Читать еще:  Договор строительства детской площадки

Кроме того, в определении судьи обратили внимание, что фигурировавшее ранее в деле решение суда общей юрисдикции в отношении решения муниципального органа констатирует тот факт, что этот акт является нормативным правовым актом. Следовательно, фактические обстоятельства дела были установлены ранее и, как указал суд кассационной инстанции, не нуждались.

Оспаривание документации по планировке территории

ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

от 11 сентября 2018 года N 675-п

Об утверждении Порядка согласования документации по планировке территории и регулирования отдельных вопросов в сфере градостроительной деятельности

(с изменениями на 28 ноября 2019 года)

ПРАВИТЕЛЬСТВО ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить прилагаемый Порядок согласования документации по планировке территории и регулирования отдельных вопросов в сфере градостроительной деятельности.

2. Постановление вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования.

Исполняющий обязанности
Председателя
Правительства области
Р.А.КОЛЕСОВ

Порядок согласования документации по планировке территории и регулирования отдельных вопросов в сфере градостроительной деятельности

Утвержден
постановлением
Правительства области
от 11.09.2018 N 675-п

1. Порядок согласования документации по планировке территории и регулирования отдельных вопросов в сфере градостроительной деятельности (далее – Порядок) устанавливает последовательность согласования документации по планировке территории, включающей проекты планировки территории и проекты межевания территории, в случаях, установленных статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, перечень случаев, являющихся основанием для отказа в принятии решения о подготовке документации по планировке территории, а также требования к содержанию и форме документов, необходимых для представления в уполномоченный орган в целях принятия решения о подготовке документации по планировке территории.

2. В целях получения решения о подготовке документации по планировке территории инициатор согласно части 4 статьи 7 Закона Ярославской области от 11 октября 2006 г. N 66-з “О градостроительной деятельности на территории Ярославской области” направляет в уполномоченный орган заявление о подготовке документации по планировке территории (далее – заявление) по форме согласно приложению 1 к Порядку вместе с проектом задания на разработку документации по планировке территории, а также проектом задания на выполнение инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, в случае если необходимость выполнения инженерных изысканий предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 г. N 402 “Об утверждении Правил выполнения инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, перечня видов инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 20”.

В случае отсутствия необходимости выполнения инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территории инициатор вместе с заявлением и проектом задания на разработку документации по планировке территории направляет в уполномоченный орган пояснительную записку, содержащую обоснование отсутствия такой необходимости.

Рекомендуемая форма проекта задания на разработку документации по планировке территории приведена в приложении 2 к Порядку, правила заполнения формы проекта задания на разработку документации по планировке территории приведены в приложении 3 к Порядку.

В случае подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейного объекта, к заданию прилагается схема прохождения трассы линейного объекта в масштабе, позволяющем обеспечить читаемость и наглядность отображаемой информации.

3. В заявлении указывается следующая информация:

– вид разрабатываемой документации по планировке территории;

– вид и наименование объекта капитального строительства;

– основные характеристики планируемого к размещению объекта капитального строительства.

4. Проект задания на разработку документации по планировке территории содержит следующие сведения:

– вид разрабатываемой документации по планировке территории;

– информация об инициаторе;

– источник финансирования работ по подготовке документации по планировке территории;

– состав документации по планировке территории;

– вид и наименование планируемого к размещению объекта капитального строительства, его основные характеристики;

– муниципальные образования Ярославской области, в отношении территорий которых осуществляется подготовка документации по планировке территории;

– реквизиты акта, которым утверждены документы территориального планирования, предусматривающие размещение объекта капитального строительства, в случае если отображение такого объекта в документах территориального планирования предусмотрено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. В случае если документация по планировке территории подготавливается в целях размещения объекта капитального строительства, отображение которого в документах территориального планирования предусмотрено в соответствии с законодательством Российской Федерации, наименование такого объекта капитального строительства, а также населенные пункты, поселения, в отношении территорий которых осуществляется подготовка документации по планировке территории, указываются в соответствии с документами территориального планирования.

6. Уполномоченный орган отказывает в принятии решения о подготовке документации по планировке территории в случае, если:

– отсутствуют документы, необходимые для принятия решения о подготовке документации по планировке территории, предусмотренные пунктом 2 Порядка;

– планируемый к размещению объект капитального строительства не относится к объектам регионального значения, иным объектам капитального строительства, в отношении которых уполномоченный орган обладает полномочиями по принятию решений о подготовке документации по планировке территории;

– заявление и (или) проект задания на разработку документации по планировке территории, представленные инициатором, не соответствуют положениям, предусмотренным пунктами 3 и 4 Порядка;

– объем имеющихся бюджетных ассигнований на очередной финансовый год является недостаточным или бюджетные ассигнования отсутствуют, при этом инициатор в проекте задания на разработку документации по планировке территории не указал информацию о разработке документации по планировке территории за счет собственных средств;

– в документах территориального планирования отсутствуют сведения о размещении объекта капитального строительства, при этом отображение указанного объекта в документах территориального планирования предусмотрено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– в заявлении указана территория, в отношении которой ранее уже было принято решение о подготовке документации по планировке территории.

7. Федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти, органы местного самоуправления, глава поселения, глава городского округа, владелец автомобильной дороги, указанные в части 9 статьи 7 Закона Ярославской области от 11 октября 2006 г. N 66-з “О градостроительной деятельности на территории Ярославской области” (далее – согласующие органы), в течение 30 календарных дней обеспечивают рассмотрение представленной на согласование документации по планировке территории и уведомление в письменной форме о результатах согласования уполномоченного органа, инициатора или лица, указанного в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Срок, указанный в абзаце первом данного пункта Порядка, начинает течь со дня получения согласующими органами документации по планировке территории.

8. В случае отказа одного или нескольких согласующих органов в согласовании документации по планировке территории уполномоченный орган (в случае принятия уполномоченным органом решения о подготовке документации по планировке территории по собственной инициативе), инициатор или лицо, указанное в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, дорабатывает документацию по планировке территории с учетом замечаний, изложенных в таком отказе, и повторно направляет ее в соответствующие согласующие органы, которые представили такой отказ, а также в иные согласующие органы, в случае если при доработке документации по планировке территории затрагивается предмет согласования с такими органами.

9. Согласующие органы в течение 30 календарных дней обеспечивают рассмотрение представленной на повторное согласование документации по планировке территории и уведомление в письменной форме о результатах согласования уполномоченного органа, инициатора или лица, указанного в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Срок, указанный в абзаце первом данного пункта Порядка, начинает течь со дня получения согласующими органами документации по планировке территории, представленной на повторное согласование.

Доработанная с учетом замечаний документация по планировке территории направляется инициатором или лицом, указанным в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в уполномоченный орган для ее проверки и утверждения с приложением писем, подтверждающих ее согласование.

По результатам проверки уполномоченный орган утверждает документацию по планировке территории либо принимает решение об отказе в согласовании документации по планировке территории.

Отказ в согласовании документации по планировке территории должен содержать мотивированные замечания к указанной документации.

10. В случае отказа в согласовании документации по планировке территории одного или нескольких согласующих органов инициатор или лицо, указанное в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вправе направить в уполномоченный орган обращение о создании согласительной комиссии (далее – обращение) в целях урегулирования замечаний согласующих органов. К обращению прилагаются документация по планировке территории, таблица разногласий по замечаниям согласующих органов, послужившим основанием для отказа в согласовании документации по планировке территории, с обоснованием позиции инициатора или лица, указанного в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также информация о представителях инициатора или лица, указанного в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для включения в состав согласительной комиссии.

Уполномоченный орган в течение 10 рабочих дней со дня поступления обращения от инициатора или лица, указанного в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направляет запрос согласующим органам о представлении информации о включении своих представителей в состав согласительной комиссии. Согласующие органы представляют в уполномоченный орган указанную информацию в течение 10 рабочих дней со дня поступления указанного запроса уполномоченного органа.

Уполномоченный орган в течение 15 рабочих дней со дня поступления от согласующих органов информации, указанной в абзаце втором данного пункта Порядка, создает согласительную комиссию, утверждает ее состав и в течение одного рабочего дня с момента создания согласительной комиссии направляет инициатору или лицу, указанному в пункте 3 или в пункте 4 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и согласующим органам извещение о дате, времени и месте проведения заседания согласительной комиссии с приложением копии решения об утверждении состава согласительной комиссии.

По итогам рассмотрения согласительной комиссией замечаний согласующих органов, послуживших основанием для повторного отказа в согласовании документации по планировке территории, председатель согласительной комиссии с учетом мнения представителей инициатора и согласующих органов принимает одно из следующих решений:

– об урегулировании разногласий;

– об урегулировании разногласий при условии внесения в документацию по планировке территории изменений, учитывающих замечания согласующих органов (часть замечаний), послуживших основанием для отказа в согласовании документации по планировке территории;

– о назначении повторного заседания согласительной комиссии с указанием даты, времени и места проведения в случае недостатка сведений для принятия соответствующего решения.

В случае принятия согласительной комиссией решения об урегулировании разногласий уполномоченный орган в течение 5 рабочих дней с момента принятия согласительной комиссией такого решения утверждает документацию по планировке территории.

Уполномоченный орган, принявший решение о подготовке документации по планировке территории по собственной инициативе, в случае повторного отказа в согласовании такой документации одного или нескольких согласующих органов принимает решение о проведении согласительного совещания с участием согласующих органов с целью урегулирования разногласий.

Решение о проведении согласительного совещания с участием согласующих органов с целью урегулирования разногласий принимается уполномоченным органом в течение трех рабочих дней с момента получения повторного отказа в согласовании документации по планировке территории.

Ссылка на основную публикацию
Adblock
detector